举证责任的分配是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人合法权益的保护。自古以来，证明问题在行政、司法等方面具有举足轻重的作用，对明晰与确定法律关系而言，至关重要，因为证据决定了法律适用的方式，事实一旦被证实，同时也就锁定了行政复议决定的内容。在这个过程中，由谁提交证据并证明自己的主张达到法定的证明标准，并承担案件事实真伪不明时的不利裁判，就成了关键的问题。证明标准是指在行政争议中提交的证据所应当达到的说服力程度。因此，无论是行政诉讼还是行政复议，都需要规定一些对举证责任进行分配的标准或规则，用于指导行政争议当事人。

　　一、 举证责任的概念及性质 

　　举证责任与诉讼相伴相生，当时所表达的含义是“申请人有举证之义务”，“为主张之人有证明义务，为否定之人无之”。总的来讲，举证责任分配主要有以下两个原则：其一是当事人应负举证责任，其二是举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人。因此，举证责任也就是指提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张无法成立，或不能成就。

　　举证责任的概念是舶来品，它是19世纪末期经日本传入我国的。在我国，举证责任的概念最早使用于行政诉讼法学的研究之中。1999年《行政复议法》颁布实施，也明确规定了举证责任制度，但未对其作出详细的说明。因此，学术界就举证责任展开了广泛的讨论。其中，关于举证责任的概念有这样一些观点：1、举证责任是指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉的后果。 2、举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。3、举证责任是指当事人为证明其申请主张，所承担的提出证据的责任以及所承担的说服责任。4、举证责任是指当事人对自己提出的主张，有提出证据并加以证明的责任。以上这些观点尽管表述方法不同，但是都表达了举证责任的基本内涵即提出证据以证明有利于自己的主张，这一点是应该肯定的。因此，笔者认为，行政复议中的举证责任也就是指规定行政复议中的当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则要承担败诉后果的法律制度。

　　行政复议脱胎于行政诉讼，行政诉讼法学的研究往往影响着行政复议法学研究的一些领域，举证责任便是如此。目前，大陆法系国家学者在行政诉讼中通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉风险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称为形式意义上的举证责任;其二，是指引起法律关系发生，变更或者消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的承担，又称为实质意义上的举证责任。因此，在大陆法系国家，举证责任的概念可以被归纳为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，那就产生了所主张的有利的法律效果不被承认的后果。

　　二、 行政复议中申请人承担举证责任的可行性

　　通过对举证责任的概念和性质所进行的较为全面的分析，如果只是从举证责任的概念和性质的层面上来看，认为行政复议中申请人不承担举证责任的传统观点显然是站不住脚的。因为在复议中是没有哪个当事人愿意承担不利的法律后果的，那么申请人作为当事人就可以提出证据来证明自己的主张，以避免承担不利的法律后果。也就是说，在行政复议中，申请人是应该承担举证责任的。这不仅仅是完成行政复议任务的客观需要，而且也是与申请人人本身的主观和客观条件相符合的，并且，申请人承担举证责任对于提高复议效率也是有积极意义的。

　　首先，从主观条件来看，当事人在行政复议过程中，为了达到胜诉之目的，力图提出对自己有利的事实根据，用来支持自己的复议请求和反驳对方的主张。基于这一点，申请人有履行举证责任的内在动力，也就是败诉的风险的客观存在促使申请人积极举证。申请人作为行政复议程序的启动者，其目的在于借助国家行政监督权来保护自己的行政实体权利免受侵害。因此，在行政复议中申请人会积极举证，维护自身的合法权益。

　　其次，就客观条件而言，申请人作为争议的行政实体法律关系的主体一方，不但最为了解有关案件的真实情况，而且手中常常掌握着一些证据的，有承担举证责任的客观可能性。在行政复议中，被申请人对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任显然有利于查明案件事实，但同时，如果由申请人举证更加有利于查明案件的待证事实的，申请人就应承担举证责任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，虽然行政机关在依职权而行使的具体行政行为中事实上处于主张者的地位，但在具体行政行为作出以后，是否造成损害、损害的程度以及是否请求赔偿和赔偿多少，则首先取决于行政相对人单方的主张和意志。因此，在行政复议中，从客观条件上分析，申请人应当具备了承担举证责任的能力。 

　　最后，为了提高工作效率，实现行政复议目的，应当确定由谁承担举证责任所造成的困难较小，能及时提供真实可靠的证据，能够及时查明案件的真实情况，就应当由谁承担举证责任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，在有关具体行政行为造成损害的事实、损害程度以及损害行为与损害结果的因果关系等证据的收集上，申请人的举证能力明显强于被申请人，让申请人在中承担举证责任，更加有利于弄清楚案件的真实情况。因此，在行政复议同时提出赔偿案件中，由申请人承担相应的举证责任是必要的、也是可行的，对于提高行政复议工作效率也是十分有利的。

　　三、 在行政复议中申请人应承担举证责任的具体情形

　　既然肯定了行政复议中申请人的举证责任，就应该明确在什么情况下应该由申请人承担举证责任。先让我们来看看英国法律是如何规定的，英国作为英美法系的发源地，公法和私法基本上是不分的。因此，英国司法审查举证责任分配规则基本上是谁主张、谁举证。也就是说，申请人只要提出了主张就要承担举证责任。

　　我国是大陆法系的国家，现行关于行政复议举证责任的分配规则主要规定在《行政复议法》，但没有规定申请人的举证责任问题。行政复议和行政诉讼都是行政救济和监督途径，行政复议在某种程序上可以看是行政诉讼的“翻版”，两者有许多内容是相同的，故在实际工作中可以参照行政诉讼的有关规定，这样不仅有利于行政复议本身效能的发挥，而且有利于行政复议证据制度的构建。