我国行政诉讼法第二十五条第三款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。这一规定明确了行政诉讼共同被告的基本含义。行政诉讼共同被告应具备两项主要条件：

（一）主体条件

共同被告是两个以上被告在同一个案件中的合并，属于诉讼主体的合并，在行政诉讼中作为共同被告的主体必须是两个以上的行政机关。

行政诉讼法第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出所机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”这里所称的“组织”、“机构”是非行政机关的组织和机构，但它们依法律、法规或者规章的授权而有权实施某些具体行政行为，由此也会引起相对一方的不服而被起诉，成为行政诉讼的被告。在理论上和实践上都不能排除另外两种共同被告的形成。

第一，两个以上由法律、法规或者规章授权的组织或者机构作出同一具体行政行为，共同作出具体行政行为的该类组织和机构也是共同被告。

第二，一个以上行政机关和一个以上法律、法规或者规章授权的组织或机构共同作出同一具体行政行为，该行政机关与该组织或者机构也将是共同被告。

（二）主体的客观行为条件

两个以上的主体，并不就是共同被告，两个以上的行政机关（包括法律、法规或者规章授权的组织和机构）不能任意结合为共同被告，它们必须要具有能成为共同被告的必须联系，这涉及主体客观行为的条件，即它们必须共同作出同一具体行政行为。

1．在共同作出同一具体行政行为中，所谓“共同作出”应如何认定？

两个以上行政机关共同作出具体行政行为通常有一种法律形式，就是相应的法律文书，即两个以上行政机关共同制作和签署盖章，共同作出具体行政行为的有关法律文书。如两个行政机关均有署名盖章的一份《行政处罚决定书》或者《行政处理决定书》等。有这类法律文书，即能证实两个以上行政机关共同作出了具体行政行为。除此之外，还会有以下几种状况：

第一种，两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为，如共同对某个行政相对人实施扣押财物的行政强制措施，但都未制作相应的法律文书，无法从法律文书上来确定两个以上的行政机关是否共同作出了同一具体行政行为，这就需要从客观事实来认定“共同”的问题。笔者认为应从两个方面来掌握。

首先，共同作出同一具体行政行为需要两个以上的行政机关，因此，这两个以上行政机关中的任何一个均应以自己的独立的身份和名义参与同一具体行政行为。如果一个行政机关以自己独立的身份和名义实施某具体行政行为，而另一个行政机关虽参与该具体行政行为却并未以自己独立的身份和地位出现，事实上只有一个行政机关出现，不存在两个行政机关的问题，因而也不能认定是两个行政机关作出同一具体行政行为。

其次，两个以上行政机关作出同一具体行政行为，还需两个以上的行政机关中的任何一个均要有作出该具体行政行为的真实意思表示，并实际参入了该具体行政行为。如果一个行政机关有作出具体行政行为的真实意思表示并实际实施了该具体行政行为，而另一个行政机关虽有作出该具体行政行为的名义却没有此种真实意思表示和实际参入。那么，则属于前一个行政机关虚列了后一个行政机关，而实际上只有一个行政机关实施了具体行政行为，因而不能认定是两个行政机关作出同一具体行政行为。

第二种，两个以上行政机关事实上共同作出了同一具体行政行为，但制作的有关法律文书与上述事实不完全吻合。如两个行政机关共同对某个行政相对人作出一项行政处理决定，但只有一个行政机关制作的法律文书即行政处理决定书，另一个行政机关未制作法律文书，也未在前一个行政机关制作的法律文书上署名盖章。此时，又如何认定这两个行政机关是否属于共同作出了同一具体行为呢？若以客观事实作标准，则两个行政机关应属于共同作出了同一具体行政行为，可以成为共同被告；若以法律文书为标准，则只应认定制作了明确的法律文书的行政机关作出了具体行政行为。笔者认为，行政机关制作的有关法律文书，能表明两个以上行政机关是否共同作出了同一具体行政行为这种客观事实。当其正确反映了客观事实时，可以其作标准认定两个以上行政机关共同作出了同一具体行政行为的客观事实的存在，而当其不能正确反映客观事实时，则不能受其影响，而应根据行政诉讼法中“以事实为根据，以法律为准绳”的基本原则，直接以客观事实来认定两个以上行政机关是否共同作出了同一具体行政行为。

2．在共同作出同一具体行政行为中，所谓“同一具体行政行为”应如何认定？

同一具体行政行为是指能引起两个以上当事人有共同权利、义务的一个具体行政行为。有三种类型：

第一种，一个行政机关针对两个以上行政相对人作出的一个具体行政行为，该具体行政行为能引起两个以上行政相对人之间有共同的权利和义务；

第二种，两个以上行政机关共同针对一个行政相对人作出的一个具体行政行为，该具体行政行为能引起两个以上行政机关之间有共同的权利和义务。

第三种，两个以上行政机关共同针对两个以上行政相对人作出的一个具体行政行为，该具体行政行为既能引起两个以上行政机关之间有共同的权利和义务，又能引起两个以上行政相对人之间有共同的权利和义务。

本文所指的“同一具体行政行为”，仅指上述后两种类型：即一定要是两个以上的行政机关共同作出的同一具体行政行为。本文只论及能引起共同被告的同一具体行政行为，而只有后两种类型的同一具体行政行为，才能导致两个以上行政机关成为共同被告。